HALMAI GÁBOR
Az alkotmányos konszenzus vége?
A májusi Gyurcsány-beszéd szeptember 17-i nyilvánosságra kerülése óta a Magyar Köztársaság alkotmányos rendszerében történtek értékelését sokan és sokféle szempontból elvégezték. A legátfogóbb elemzést Kis János az ÉS-ben megjelent cikke (Pengeélen, 2006/40.) kínálja. A hosszú írás elsősorban a helyzet morális és politikai vonatkozásait értékeli, és szinte egyáltalán nem tér ki annak alkotmányjogi vonatkozásaira. Paradox módon a „vitának” az a résztvevője, a köztársaság elnöke, aki hivatalból mondott véleményt – mind ez idáig négy alkalommal -, megszólalásaiban szintén az erkölcsi és a politikai összetevőkről szólt, és alig az alkotmányjogiakról. Debreczeni Józsefnek az államfőt élesen bíráló cikke (Az elnök tévedése. Népszava, okt. 7.) felvet ugyan alkotmányjogi kérdéseket, de ezeket kizárólag az elnök alkotmányos szerepvállalásával kapcsolatban teszi. Ez az írás a válsághelyzet elhanyagolt alkotmányjogi aspektusait állítja a középpontba, így – ha tetszik – nyilván éppoly egyoldalú lesz, mint az ezt a kérdést nem érintő társai.
Első látásra hajlamosak vagyunk azt gondolni, hogy olyasminek vagyunk tanúi, ami még nem fordult elő a rendszerváltás óta eltelt bő másfél évtizedben. Pedig ha visszaidézzük az 1990 utáni időszakot, számos utalást találhatunk alkotmányos válsághelyzet közeli állapotokra. Gondoljunk csak a taxisblokádra, majd az azt követő „médiaháborúra” a 90-es évek elejéről. De sokan alkotmányos válsággal riogattak tíz évvel később, a D-209-es ügy, majd a Medgyessy-kormány bukása kapcsán is. Ha ezeknek az alkotmányos konfliktusoknak a forrását keressük, vissza kell mennünk az „alkotmányos” rendszerváltásunk sajátosságáig.
Az „alkotmányos forradalom”
Nyilván a keletkezés tárgyalásos jellege is magyarázza, hogy az 1989. október 23-án hatályba lépett átfogó alkotmánymódosítás leginkább a kontinentális Európában honos konszenzuális parlamenti demokrácia modelljét követi. Ez a – kettőnél több parlamenti párt jelenlétét és koalíciós kormányzást feltételező kormányzati – rendszer egyben tudatos elvetését jelentette mind az MSZMP által preferált, a posztkommunista államok egy részében ma is alkalmazott fél- vagy egészen prezidenciális rendszernek, mind pedig az angol kétpártrendszerű váltógazdálkodás westminsteri tiszta parlamentarizmusának. Az 1989-90-ben kialakított döntéshozatali rendszer további sajátossága – amit nyilván a totalitárius rezsim négy évtizedes öröksége is indokol -, hogy nem pusztán a koalíciós partnerek konszenzusára épül, hanem olykor megkívánja az ellenzék bevonását is a döntésekbe, illetve jelentősen megerősíti a kormányzati hatalom ellensúlyait. Az előbbire példa a kétharmados törvények intézménye, az utóbbira elsősorban az Alkotmánybíróság és bizonyos fokig a köztársasági elnök alkotmányos jogállása.
Az 1990. tavaszi választásokat követően kötött MDF-SZDSZ „paktum” is annak a konszenzusos döntéshozatali mechanizmusnak a terméke, amit éppen a kerekasztal-tárgyalások honosítottak meg a magyar politikai kultúrában. Miközben azonban az 1990-es paktum maga a kormánypártok (vagy legalábbis közülük a legnagyobb) és ellenzékük (vagy legalábbis egyikük) megegyezésének talán utolsó intézményes jelét adta, maga a paktum nyomán elfogadott alkotmánymódosítás egyszersmind szűkítette is a kormány-hatalmat korlátozó egyensúlyokat. Ennek legfőbb jele a kétharmados törvények körének jelentős szűkítése és a kormány-buktatási kezdeményezés átalakítása konstruktív bizalmatlansággá, amikor is az új kormányfő személyének megnevezése nehezíti meg a miniszterelnök elmozdítását.
Az 1990. tavaszi „paktum” óta kialakult alkotmányos helyzetet akként is jellemezhetjük, mint amiben a politikai élet konszenzus-készségüket elvesztett szereplői megkísérlik feszegetni az alkotmányban még mindig meglévő konszenzuális elemek határait. Már ez első, de az azt követő ciklusokban is a kormányok szívesen korlátozták volna a konszenzusos kormányzati hatalomgyakorlás intézményeit, illetve a fékek és ellensúlyok rendszerét, mint például az Alkotmánybíróság vagy az államfő hatalmát, vagy éppen a kormány parlament általi ellenőrzésének eszközeit. Csakhogy ennek az alkotmány módosításával való érvényesítéséhez – az 1994-98 közötti időszakot leszámítva – hiányzott az elégséges többségük, így olyan eszközökhöz nyúltak, mint az elnöki jogkörök alkotmányértelmezéssel történő korlátozása, vagy például a háromhetes parlamenti ülésezési rend szokásjogi bevezetése. Nem ritkán az ellenzék is igyekezett az alkotmányos helyzetet a maga szája íze szerint értelmezni, és alkotmányos válságot kiáltani minden politikai konfliktus esetén.
A taxisblokád és a Kossuth tér
Az első ilyen politikai válsághelyzet még a „paktum” évében, a taxisblokáddal előállt. Az azt kirobbantó ok kísértetiesen hasonlított a mostanihoz, tudniillik a kormány hazugsága. Azt követően ugyanis, hogy az ipari miniszter ígéretet tett a benzinárak változatlanul hagyására, a kormány mégis emelte a taxisok számára oly fontos benzin fogyasztói árát. Ugyanakkor a taxisblokád két vonatkozásban különbözött is a mostani elégedetlenségtől, amit Gyurcsány Ferenc miniszterelnök „beismerő vallomása” váltott ki. A civil taxisok maguk kezdeményezték és szervezték meg az akciót, még akkor is, ha mind az akkori köztársasági elnöknek, mind az ellenzéki SZDSZ akkori elnökének voltak a taxisokkal szimpatizáló gesztusai. Ezzel szemben a mostani demonstrációsorozatot két ellenzéki párt indította el. A másik nagy különbség, hogy jóllehet a taxisok jogellenesen bénították meg a főváros hídjait és útjait, a Szabadság térihez hasonló erőszakos cselekményekre vagy a Kossuth térihez hasonlóan alkotmányon kívüli követelések megfogalmazására, mint amilyen az alkotmányozó nemzetgyűlés összehívása, vagy irredenta, nyilas és antiszemita megnyilvánulásokra, bírák és ügyészek megfenyegetésére nem került sor.
Úgy gondolom, a különbségek ellenére közös a két eseményben, hogy egyik sem valósítja meg a polgári engedetlenségnek a rendszerváltó alkotmánymódosítás során az alaptörvény 2. §-ának (3) bekezdésében foglalt azon esetét, amikor a társadalom valamely szervezete, állami szervek vagy állampolgárok tevékenysége a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetve kizárólagos birtoklására irányul. A kormányok morálisan elítélendő hazugságai egyik esetben sem értékelhetők olyan törekvésként, ami az alkotmány értelmében feljogosítana, sőt kötelezne is mindenkit az azzal szembeni – törvényes eszközökkel történő – fellépésre. Ezért lehetett a taxisblokád résztvevőit törvényi kegyelemmel mentesíteni az elkövetett jogsértések alól, ami persze nyilván nem lehet megoldás a Szabadság téri és más erőszakos bűncselekmények elkövetői esetén.
Az alkotmánybíró és az államfő
Antall József, a rendszerváltás utáni első szabadon választott kormány feje a 90-es évek elején a kormányzati hatalom alkotmányellenes korlátját látta annak a köztársasági elnöknek a tevékenységében, akit a „paktum” keretében a könnyebb kormányzást szolgáló alkotmánymódosítások kompenzálásként – az ellenzéki SZDSZ jelölése alapján – választott meg a kormánypártok parlamenti többsége. Külön pikantériája a konfliktusnak, hogy Antall József, aki a kerekasztal-tárgyalások során még a végrehajtó hatalom fejeként, a hadsereg főparancsnokaként felfogott köztársasági elnök mellett érvelt, miniszterelnökként már ezzel ellentétes tartalmú alkotmányértelmezéseket kért az Alkotmánybíróságtól 1991-92-ben a médiaháborúban ellenlábasának számító államfővel kapcsolatban. (Ha emlékszünk rá, médiatörvény hiányában a kormányfő egy 1974-es kormányhatározat alapján kívánta irányítani a Magyar Televíziót és a Magyar Rádiót, Göncz Árpád pedig megtagadta a miniszterelnökhöz lojális elnökhelyettesek kinevezését.) A Sólyom László vezette Alkotmánybíróság – kiegészítve az alkotmány hiányzó rendelkezéseit – kimondta, hogy a köztársasági elnök a magyarhoz hasonló parlamentáris rendszerekben nem a végrehajtó hatalom feje, csupán Magyarország államfője, ami nem hatáskört állapít meg számára. A testület többségének érvelése szerint a köztársasági elnök tartalmi okból csak akkor utasíthatja el a kinevezési javaslatot, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése „az államszervezet demokratikus működését” súlyosan zavarná. A többségi indokolás majdnem kizárta tehát a kinevezés megtagadását, szinte pecsétnyomói szerepre korlátozva az elnököt, mondván: „a kinevezési jog gyakorlása alkotmányos megtagadásához olyan súlyú indokok kellenek, mint az Országgyűlés rendkívüli összehívásához vagy feloszlatásához”. A kisebbségben maradt alkotmánybírák különvéleményükben hatáskörük túllépésével és alkotmányozással vádolták meg bírótársaikat. Azután, amikor Göncz Árpád még mindig nem írta alá a kinevezéséket, az észszerű határidő betartására őt felszólító alkotmánybírósági döntést ismertető sajtótájékoztatón Sólyom László nem hagyott kétséget afelől, hogy véleménye szerint a konfliktusban melyik fél sértette meg az alkotmányt.
Összehasonlítva az államfői jogkörök Sólyom általi meglehetősen megszorító értelmezését azzal a szerepfelfogással, ami az időközben köztársasági elnöki funkciót betöltő egykori alkotmánybírósági elnököt jellemzi, nem nehéz arra a következtetésre jutni, hogy Sólyom ma nagyvonalúbb az államfői jogkörök értelmezésében, mint tizenöt évvel ezelőtt volt. Érdemes ebből a szempontból elemezni azt a négy nyilatkozatot, amit Sólyom László köztársasági elnök tett 2006. szeptember 18-a és október 4-e között. Az első megszólalás alkalmával, közvetlenül az őszödi beszéd nyilvánosságra kerülését követő napon, az elnök még azzal kezdte szövegét, hogy a köztársasági elnöknek az alkotmány erre a helyzetre nem ad közjogi beavatkozási lehetőséget. Ugyanakkor kijelentette, hogy a hír morális válságot okozott Magyarországon, és ebben a helyzetben „a köztársasági elnöknek kötelessége tisztázó szándékkal megszólalnia”. A nyilatkozat végén pedig Sólyom felszólította a miniszterelnököt annak nyilvános elismerésére, hogy „semmilyen cél nem igazolhatja, hogy bárki a demokráciába vetett bizalmat kockáztassa”. Másnap Sólyom köztörvényes bűncselekményként értékelte, hogy „a békés tüntetésből kivált csoport megostromolta a Magyar Televízió épületét”.
Az államfői funkció felfogása és egyszersmind a válságba való elnöki beavatkozás szempontjából a legérdekesebb az a beszéd, amit Sólyom az önkormányzati választások estéjén tartott. Ebben kijelentette, hogy „az országszerte kialakuló békés tüntetések számomra az emberek egészséges erkölcsi érzékét bizonyították”. A szövegben ugyan ismét elhatárolta magát a Szabadság téren történtektől, de nem használta ki az alkalmat, hogy említést tegyen akár az árpádsávos lobogók mindennapos használatáról és Trianon mindennapos emlegetéséről, akár a zsidó politikusi listák felolvasásáról. Újra hangsúlyozva, hogy a köztársasági elnöknek a helyzetben nincsenek közjogi beavatkozási lehetőségei, nyilatkozatában Sólyom az Országgyűlést hívta fel cselekvésre, amelynek többsége egyedül képes helyreállítani „a szükséges társadalmi bizalmat”.
Ez a felhívás a magyar alkotmányos rendszerben két dolgot jelenthet: vagy a bizalmi kérdés felvetését a kormány részéről (amit Gyurcsány másnap meg is tett), vagy bizalmatlansági indítvány benyújtását az országgyűlési képviselők legalább egyötöde által. Az utóbbit azonnal ki is zárhatjuk a lehetőségek sorából, mert Sólyom 2004-ben, a Medgyessy-kormány bukását követően publikált írásában (Jogállami kormánybuktatás, HVG, 2004/36. 62-63. o.) egyértelműen úgy értelmezi a konstruktív bizalmatlanságnak a német alaptörvényből 1990-ben átvett intézményét, hogy annak használata változatlan parlamenti erőviszonyok mellett – vagyis akkor, ha a kormányt alkotó párt(ok) csak a miniszterelnököt akarják eltávolítani – nem rendeltetésszerű. Egyébként ezt az – e sorok szerzője által nem osztott – értelmezést az államfő megerősítette negyedik nyilatkozatában, amelyben helyesnek ítélte a bizalmi kérdés felvetését, de egyúttal felhívta „a frakciók figyelmét arra, hogy az Országgyűlés a bizalmi szavazással arról is dönteni fog, hogy a miniszterelnök megengedhető eszközöket használt-e az országgyűlési választások megnyerése érdekében”. Míg a felhívásra lehet azt mondani, hogy azzal az államfő nyilvánvalóan nem keltette még csak a látszatát sem annak, hogy valamely alkotmányos jogkörét gyakorolja, a bizalmi kérdés tartalmának önkényes értelmezéséről ugyanez már nem mondható el. Persze elintézhetnénk a dolgot azzal, hogy miután az alaptörvény természetesen ilyen jogkört sem ad a köztársasági elnöknek, ebben az esetben sincs szó másról, mint az elnök véleménynyilvánítási szabadságának gyakorlásáról.
Az a körülmény, hogy Sólyom helyeselte a bizalmi szavazás tényét, míg a Fidesz olcsó trükkről beszélt, azt igazolja, hogy Sólyom egész viselkedését a válságban alapvetően nem a Fidesz mozgatja. Ha igaza van Debreczeni Józsefnek abban, hogy a köztársasági elnök magatartását ebben és más ügyekben is mindenekelőtt saját, erősen morális alapú politikafelfogása határozza meg, azzal alkotmányjogi aspektusból pontosan az a baj – amitől Sólyom még alkotmánybírósági elnökként óvni kívánt -, hogy az elnöki hatalomnak azokat a funkcióit, mint például a nemzet egységének kifejezése, illetve az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés, a mindenkori elnök – erkölcsi felfogásától függően – tetszés szerint tágíthatja.
Függetlenül attól, hogy milyen morális elveket képvisel éppen az államfő, morális elvek nem transzformálhatóak alkotmányossági ítéletekké. Vagyis feltéve, de meg nem engedve, hogy Sólyomnak – és a vele a morális kérdések megítélésében egyetérteni látszó Kis Jánosnak – igaza van, ebből nem következik, hogy a Gyurcsány-kormány alkotmányjogi értelemben megkérdőjelezhető lenne. Márpedig a köztársasági elnöknek a parlamenti többséghez intézett – semmilyen alkotmányos jogkörével alá nem támasztható – felhívása a bizalom megvonására ezt a látszatot kelti. A maguk politikai céljának elérése érdekében épít erre a látszatra a két ellenzéki párt, amely a parlament előtt követeli a kormány távozását (és addig sem hajlandó szóba állni a kormányfővel), csakúgy, mint a békés és a békétlen demonstrálók. Természetesen a politikai tüntetés – ahogy Sólyom is többször hangsúlyozta – az alkotmányos jogok egyik legfontosabbika. A törvény szövege szerint feltéve, hogy nem valósít meg bűncselekményt, arra való felhívást, nem jár mások jogainak sérelmével, és nem veszélyezteti népképviseleti szervek – mint például az Országgyűlés – zavartalan működését. De ha a gyülekezők, és a mögöttük álló politikai pártok, illetve – ami még rosszabb – azok parlamenti tisztségviselői (alelnök, frakcióvezetők), felhasználva az elnök morális érvekre alapozott fellépéseit, a kormány alkotmányos legitimitását vonják kétségbe, akkor valóban alkotmányos válság fenyeget.
Élet és Irodalom
50. évfolyam, 41. szám
